综合生态系统管理对我国湿地立法的启示_盆景艺术

一、综合生态系统管理概述
综合生态系统管理(Integrated Ecosystem Management，简称IEM)是一个新兴观点，现在对它没有统一的界说，相关问题都在探索和生长中。蔡守秋教授从环境资本法学上举行归纳综合，提出综合生态系统管理是指管理自然资本和自然环境的一种综合管理战略和方式，它要求综合看待生态系统的各组成身分，综合考虑社会、经济、自然(包罗环境、资本和生物等)的需要和价值，综合采取多学科的知识和方式，综合运用行政的、 市场的和社会的调整机制，来解决资本利用、生态保护和生态系统退化的问题，以到达缔造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的协调共处。[1]
2021年《生物多样性条约》缔约方大会第五次会议通过的第V/6号决议《生态系统方式》，对综合生态系统管理的内容举行了划定。它提出了有关生态系统设施的12项原则：(1)确定土地、水及其他生命资本的管理目的是一种社会选择；(2)应将管理下放到较低的适当层级；(3)生态系统管理者应考虑其活动对毗邻的和其他的生态系统的(现实的和潜在的)影响；(4)考虑到管理带来的潜在收益，通常需要从经济学的角度来明晰和管理生态系统；(5)为了保持生态系统服务，保护生态系统结构和成果应成为生态系统方式的一个优先管理目的；(6)生态系统的管理必须以其自然成果为界线；(7)应在适当的时空范围执行生态系统方式；(8)熟悉到生态系统历程的特点是时限的变化性和效应的滞后性，应从长远制订生态系统管理的目的；(9)管理必须熟悉到变化的一定性；(10)生态系统方式应寻求生物多样性保护与利用间的适当平衡与统一；(11)生态系统方式应该考虑各种形式的有关信息，包罗科学知识、土著民和当地人的知识、创新的和习惯；(12)生态系统方式应该要求所有相关的社会部门和科学部门参与。
这12项原则从利益相关者简直定、管理机构的设立、管理目的的制订、管理方式的选择等方面，较为全面地阐释了综合生态系统的重要内容，能够公正地促进土地、水和生物资本的保护与可延续利用。
二、我国湿地立法的现状及不足
我国是湿地资本大国。我国湿地具有类型多、绝对数目大、分布广、地区不同显著、生物多样性丰富的特点。[2]但长期以来，由于对湿地重要性的熟悉不足，人们对湿地举行掠夺式的开发和损坏，导致自然湿地大量消逝，生物多样性锐减，水质恶化，湿地生态成果急剧下降，直接影响到我国水资本供应平安，降低江河沿岸蓄洪防涝成果，水涝灾难发生的风险增添，损坏野生动 植物栖息地，湿地保护形势十分严重。
我国对湿地的执法保护涉及多部执法律例。《宪法》、《环境资本法》等有关环境保护与资本开发的一般划定固然实用于湿地；《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》等的部门划定间接实用于湿地组成要素；2021年中国加入《湿地条约》之后，《自然保护区条例》、《海洋自然保护区管理设施》、《海洋环境保护法》开始明确出现湿地的观点，湿地作为一个整体纳入环境法的调整范围；2021年先后通过的《 黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《 甘肃省湿地保护条例》和《上海市九段沙湿地自然保护区管理设施》，使湿地保护出现了专门立法，标志着湿地保护进入一个新的阶段。但从对湿地执法保护的整体来看，还存在着诸多问题：
(一)湿地执法观点的内在与外延不明确、不统一
尽管已有执法律例对与湿地有关的内容做出了部门划定，但这些划定仅是针对湿地的某些类型而言的，如《土地管理法》就“养殖水面”，《海洋环境保护法》就“海滨”，《渔业法》就“内水、滩涂”等。“湿地”尚未作为一个统一观点在立法中得以运用，纵然是在出现“湿地”一词的《自然保护区条例》和《海洋自然保护区管理设施》中，也将“湿地”与属于湿地亚类的“内陆水域”、“河口”、“滩涂”、“海湾”、“海岸”、“渔业资本”等相提并论，这足以说明“湿地”观点在法学领域尚不统一。[3] 由于“湿地”观点不统一，外延不明确，直接导致某些湿地资本或者成果不能得到国家执法的有用保护。管理者在湿地管理工作中难以把握管理对象的范围与界线，自然也就不能明确湿地管理立法的最终目的，也无从制订实用于湿地管理的执法措施。
(二)管理机构和权限不明确
湿地保护直接或间接涉及到林业、渔业、环保、工商、海洋、农业、土地、交通、地矿等部门，但现行执法没有明确各部门之间的详细职责及协调合作等内容。国务院划定国家林业局“组织、协调天下湿地保护”工作，但现实上不同部门在湿地保护、利用和管理方面的目的和利益不同，导致各部门之间相互争取或相互推诿，湿地资本多头管理、交织管理的现象。各部门各自举行，各自为政的现象时有发生，影响了湿地的科学管理。
(三)着重经济价值，忽视生态价值
任何资本都既有经济价值又有生态价值，但对于不同的资本，其着重程度又有不同。湿地之以是要予以特别保护，缘故原因即在于其怪异的生态成果所带来的伟大价值。湿地生态系统所具有的纳垢净污、调治天气、丰富生物等成果，是湿地区别于一般土地的基本所在。传统资本法对自然资本的利用重要是从经济效用的角度加以考虑，甚少考虑资本的生态价值；其目的在于如何更好地对资本举行开发、利用而非保护，即便现代愈来愈多地考虑到生态因素，也只是为了在如何尽管制止对生态环境造成损坏的条件下更好地对资本加以经济利用，而非努力利用资本的生态成果。在此思想下的资本立法显然与应重要利用湿地之生态价值的立法不相符，难以起到切实的保护作用。[4]
(四)缺乏大众参与
现在，我国湿地的执法保护重要依赖的是政府，当地住民、社区和非政府组织缺乏参与有关湿地决议的有用途径，导致湿地利益相关者未能与政府、行政部门平等对话，不能有用解决环境权益和经济利益冲突；同时导致湿地利益相关者缺乏湿地保护的执法意识，盲目开采和过分利用资本现象严重。现有的湿地立法中的大众参与仍停留在执法的原则性划定中，尚未详细化、制度化，缺乏可操作性和相应的执法拯救。从参与的内容来看，重要集中在宣传教育方面，尚未触及湿地保护决议的参与，这极大地限制了大众参与的层次和大众参与作用的施展；从参与的历程看，重要着重于对违法行为的过后监视，事前的参与不够，不能实现湿地保护执法律例的预防目的。[5]
三、综合生态系统管理原则指导下我国湿地立法的完善
(一)明确湿地的观点，厘清权力关系
由于“湿地”的观点直接关系到执法保护对象的范围，因此，我国湿地管理需要解决的重要问题，就是通过立法明确“湿地”的内在与外延，并加以统一。依据综合生态系统管理的原则，明确了对象的范围，才能确定相应的利益相关者，进而明确各主体的权力任务，厘清各主体间的执法关系，到达科学有用的管理。鉴于《湿地条约》中“湿地”界说的科学性、归纳综合性，而且为国际社会所配合认可，我国又是《湿地条约》的缔约国，因此建议我国湿地立法采取《湿地条约》中的“湿地”界说，即“湿地系指不问其为自然某人工、长久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止、或活动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包罗低潮时水深不跨越6m的水域。此外，湿地可以包罗毗邻湿地的河湖沿岸、沿海地区以及湿地范围的岛屿或低潮时水深跨越6m的水域”。
(二)明确行政主管部门及其职能，健全管理体制
湿地的管理和保护涉及到土地、水、生物、矿产等多种自然资本，而且还涉及到经济、社会、生态、环境等各个方面。综合生态系统管理的原则要求综合看待生态系统内的各组分，以整个生态系统为考量对象，来确定管理的各项内容。我国湿地立法应当考虑将湿地范围内的水体、土壤、植被、动物、微生物及其组成的生态系统作为统一整体举行管理。设立统一的湿地保护管理机构，对湿地整体及其组成资本予以统一管理，实为需要。而根据综合生态系统管理的原则2，管理应当下放到较低的适当层级。我国幅员辽阔，湿地又具有很强的地域性，各地区湿地的种类和特点不同很大，以是在详细机构设置时，可以考虑根据我国湿地的区划设立与地方政府平级的专门地方湿地管理的综合机构，统一领导该区划内的湿地管理工作。根据湿地各要素管理的详细需要，将管理任务分配到各个地方政府部门，明确各部门对其统领下湿地的权力范围。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》就成立了这样的管理体制。该条例划定江西省人民政府鄱阳湖湿地保护综合协调机构卖力湿地保护工作，该综合机构由环境保护、农业、林业、水利等有关行政部门组成，还划定了其他部门的配合职能。这种管理模式通过新设立的专门的湿地保护综合管理机构统一湿地管理权，其他部门卖力配合，举行监视，权力集中、分工明确又能协调各部门的权责，提高了湿地保护的效率。[6]
(三)矫正立法价值目的，重视湿地的生态价值
我国湿地立法应从整体湿地生态系统的高度来规范与湿地有关的各种行为，保护湿地的生态成果，矫正现行立法的价值目的错位。用综合生态系统管理的理念指导湿地立法，保障湿地的生态、经济和社会效益的充分施展，实现湿地资本的可延续生长。根据综合生态系统管理的原则5、6、10，湿地立法必须以维护湿地生态系统平衡，保护湿地成果和湿地生物多样性，实现资本的可延续利用为基本起点，坚持“全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、延续生长”的目的。根据原则7、8、9、10，湿地管理部门应当因地制宜，制订湿地管理的长远目的和设计，将湿地作为一个整体，充分考虑生态系统内部各要素的联系，平衡开发利用与保护，在湿地的承载能力范围内举行开发、利用，维护湿地生态系统的完整性。针对可能发生的变化，还必须有相应的对策和措施。各级政府应将湿地保护行动设计制度化、法制化。法定设计性工作在执行中可以得到政府各部门的负责贯彻和相互支持，削减矛盾和冲突，从而实现既定目的。
(四)成立大众参与制度，加强可操作性和实效性
对湿地的执法保护中，当地住民、社区和非政府组织缺乏参与决议的有用途径，这就使得现行的湿地立法较少能考虑到利益相关者的权力。在综合生态系统管理中，大众参与是现代民主与法治的重要体现。根据综合生态系统管理的原则11、12，我国湿地立法应明确成立大众参与制度，通过立法赋予大众环境知情权和参与权，对大众参与的详细程序举行划定，有法可循，使大众能够参与到湿地保护的整个环节。注重施展公民、社区和非政府组织在决议、监视中的作用，提高大众对湿地保护的关注程度，加强大众的执法意识，依赖大众对湿地管理部门举行监视，使湿地保护更具有科学性、公共性和民主性。
四、结语
综合生态系统管理具有综合性、可延续性、科学性等特点。湿地立法作为湿地保护的重要手段，应当成立在综合生态系统管理的基础上，不停完善，在湿地生态系统成果和服务与人类社会之间成立联络，促进湿地的可延续生长。